Avagy miért mások a magyar és a külföldi egyetemek döntéshozó szervei – akár vannak bennük politikusok, akár nem, és miért látszatmegoldás a politikusok eltávolítása az egyetemi kuratóriumokból
The brakeless bike of Hungarian Universities
English summary
Why removing active politicians from Hungarian University Boards is not enough?
For English literature, see links below the article.
Bevezető
A magyar kormány rendszerint egy sokszor alkalmazott, bevált módszerrel igyekszik leszerelni az EU-s és hazai kritikákat. A kritizált intézmény, jogalkotás kérdését (legyen az a Médiatörvény, az Alaptörvény, a bíróságok vagy a tudományos élet, az MTA és az egyetemek átalakítása) apró darabokra szedi, és azokhoz keres európai párhuzamot. „Nincs olyan passzusa a magyar médiatörvénynek, amely valamelyik európai uniós tagállam médiaszabályozásában ne lenne benne. Ez egy európai törvény”, nyilatkozta Orbán Viktor már 2010 decemberében.
Ez az érvelés olyan, mintha azt mondanánk, azért nem baj, ha a biciklinken nincsen fék és lámpa, mert a holland bicikliken sincs első fék, ahogyan az angol bicikliken pedig hátsó nincs. Finnországban pedig nincs a bicikliken lámpa, tehát a fék és lámpa nélküli bicikli teljesen elfogadható, és veszély nélkül lehet vele közlekedni. Ha a rendszer egészét nézzük, akkor természetesen látható, hogy nincs olyan európai bicikli, amelyiken ne lenne valamilyen fék és valamilyen lámpa. Az így összerakott hibrid szörnyszülött rendszerszinten nem felel meg a jogállami elvárásoknak, miközben akár minden elemére van európai példa. Időnként pedig már a párhuzamok sem pontosak, kontextusukból kiemelt vagy egyenesen torzított elemek.
A közérdekű vagyonkezelői alapítványok (KEKVA) kuratóriumai kapcsán is a fenti érveléstechnikát használja a kormány, amikor egyetlen elemre koncentrál: vannak-e aktív politikusok az egyetemi testületekben vagy sem. Nem foglalkozik azzal, hogy kik választották meg őket, van-e az egyetemeknek beleszólása a kiválasztási folyamatba, és hogy ezek a szervek milyen hatáskörrel rendelkeznek. A kormány még az egyes elemek apró részleteit is hajlandó megtárgyalni (kikre vonatkozik az összeférhetetlenség, lehet-e kuratóriumot újraválasztani), de a rendszerszintű problémát agyonhallgatja. 2023. február 9-én a kormányszóvivő bejelentette, hogy a miniszterek távoznak a kuratóriumokból, de meggyőződésünk, hogy az alapprobléma szempontjából ez csak látszatmegoldás.
Éppen ezért szükséges az európai egyetemek döntéshozó szerveinek kérdését rendszerszinten vizsgálni. Az alábbi cikkben ezt kíséreljük meg. Az érthetőség kedvéért a cikk elején leírjuk a tanulságokat, majd az állításokat több példával is alátámasztjuk. A cikk végén egy belinkelt táblázatban közöljük a kormány tagjai vagy a kormánymédia által hivatkozott szinte összes párhuzamot rövid megjegyzéssel, részletesebb kifejtés nélkül.
A magyar és az európai egyetemek vezetősége
Az elmúlt hetekben a hazai sajtóban sok szó esett a közérdekű vagyonkezelői alapítványokról (KEKVA), mindenekelőtt az “Erasmus+” és a “Horizon Europe” EU-s támogatások kapcsán. Pályázni ezekre lehet, de a magyar részvevők részére pénz folyósítása addig nem lehetséges, amíg a magyar kormány meg nem tesz bizonyos lépéseket. Az Európai Bizottság kifogása az, hogy a KEKVA-k tulajdonában levő egyetemeken a kuratóriumban ülő politikusok esetében összeférhetetlenség áll fenn, és nem garantálható az EU-s támogatások átlátható felhasználása.
A magyar közmédia erre válaszul kampányszerűen azt hangoztatta, hogy számos európai egyetemen is politikusok ülnek különféle vezető testületekben. Név szerint fel is sorolnak sok politikust és sok egyetemet.
Nézzük, miért más a magyar eset, melyek a fő különbségek:
– Az európai egyetemeken a politikusok általában a felügyelőbizottságban vannak jelen, vagy olyan tanácsban, amely nem hoz érdemi döntéseket. Németországban kuratóriumnak nevezik az egyetemi tanácsadó testületeket (saját honlapjukon angolul Board of Trustees), de ezeknek nincs irányító jogosultsága. Máshol az Egyetemi Tanács a döntéshozó szerv. Sok esetben ráadásul több tanács is létezik az egyetemek operatív elnöksége mellett: Egyetemi Tanács, kuratórium, tanácsadó testület. Ezek rendszerint egy-egy területen rendelkeznek hatáskörrel.
Ezzel szemben a magyar rendszerben a kuratóriumok teljes hatalommal rendelkeznek, a szenátusok döntési joga erősen korlátozott.. A kuratórium kizárólagosan hoz döntést arról, hogy milyen szakok indulhatnak, kivel köt az egyetem szerződést beruházásokra; a korlátlan befolyás informálisan még a foglalkoztatást is befolyásolhatja.
– A legtöbb külföldi kuratóriumban a tagok mandátuma időben korlátozott, 2–3–5 évre. A kijelölt politikusok a magyar KEKVA kuratóriumában akár életük végéig lehetnek. A politikusok örökre történő kinevezése sehol nem létezik, még a nagy vagyonú valódi magánegyetemeken sem.
– Külföldön általában a szenátus egyetértésével az adott politikai tisztség viselőjét delegálják, nem a személyt.
– Egyes német alapítványi egyetemeknél a 7 tagból 5 tag az üzleti világból vagy a közéletből érkezik, a minisztérium nevezi ki őket az egyetemi szenátussal egyetértésben, ráadásul csak pár évre. A kinevezés konszenzusos vagy paritásos.
A magyar rendszerben nincs a szenátusnak egyetértési joga, a megbízatás korlátlan. Igaz ugyan, hogy a kuratóriumok tagjait csak először nevezte ki a kormány, és 2022. január 1-től már csak a kuratóriumok választhatják saját tagjaikat, de mivel az eredeti kuratóriumok tagjainak kiválasztása politikai alapon történt, a Fideszhez lojális kuratóriumok „újra fogják termelni” önmagukat. Orbán Viktor világosan kifejtette, hogy nem tud „jó szívvel javasolni senkit sem egy ilyen kuratóriumba, aki egyébként egy internacionalista-globalista szemléletű ember. Mert akkor az egyetemeket is ilyen irányba vinnék el”. „Értelemszerűen amikor ezeket az alapítványokat majd felállítjuk, olyan embereket fogunk majd oda felkérni, ez Palkovics miniszter úrnak a tisztje, akik rendelkeznek ezzel a nemzeti szemlélettel”, tette hozzá. Stumpf István megjegyezte, nyilvánvalóan nem neveztek ki senkit, aki a Fidesszel ellenséges lenne. A kuratóriumok tagjai vagy miniszterek, államtitkárok, vagy gondosan kiválasztott támogatói a Fidesz vezette kormánynak. Nehéz elképzelni, hogy az egyik magyar egyetemi rektor szerint is (politikailag) feltűnően “homogén” kuratóriumok tagjai ne magukhoz hasonló személyeket válasszanak kurátornak. Az a legújabb javaslat, hogy a kuratórium tagjainak mandátuma ne legyen korlátlan, de újraválaszthatók legyenek, pontosan a Fideszhez való lojalitás folytonosságát hivatott biztosítani. Az alapprobléma az, hogy a kuratóriumok új tagjainak megválasztása kizárólag a kormány tagjaitól és kormányközeli emberektől függ, az egyetemeknek nincs beleszólásuk.
– A nyugati egyetemek bizottságaiban (ahol vannak) alacsony a politikusok aránya (10–20%, vagy alatta). Német egyetemeken az egyetemi tanácsokban elvétve vannak politikusok, esetenként egy-egy minisztériumi képviselő van jelen, miközben az egyetem társadalmi kapcsolatai ápolását szolgáló, döntési jogkörrel nem rendelkező testületekbe (amit többnyire Kuratoriumnak hívnak) a helyi polgármestereket, tartományi minisztereket, az érintett minisztériumok (tudomány, egészségügy, gazdaság, illetve pénzügy) képviselőit hívják meg, ahogy a tartományi és a szövetségi parlament (Landestag, Bundestag) képviselői közül is választanak, rendszerint több pártból. Az ilyen testületek esetén sem haladja meg a politikusok aránya a 20%-ot. Sok esetben nagy tekintélyű nyugalmazott politikusokat, minisztereket vagy minisztériumi tisztviselőket is meghívnak ezekbe a tanácsadó testületekbe.
– A magyar közmédia által felsorolt külföldi egyetemek nagy része állami egyetem, és nem magánegyetem, mint a magyar KEKVA-egyetemek. A legtöbb külföldi alapítványi egyetem is állami egyetem. A külföldi állami egyetemeknek mégis jóval nagyobb az autonómiájuk, mint a magyar alapítványi egyetemeknek, legtöbbször ugyanis a tanács, szenátus és a rektorátus közösen dönt. A magyar alapítványi egyetemek esetén csak a kuratóriumok élvezik a korlátlan autonómiát, az egyetemek annál kevésbé.
A magyar jogszabályok tehát olyan vagyonkezelői alapítványokat hoztak létre, amelyek alá egyetemeket nem lett volna szabad rendelni.
Ismerjünk meg pár európai példát részletesebben!
Ausztria
Ausztriában az állami egyetemek egyik fő irányító szerve – a rektorátus és a szenátus mellett – az egyetemi tanács (Universitätsrat) a 2022. évi egyetemi törvény 6. § (1) bekezdése szerint. Az egyetemi tanács felügyeleti szerv, szerepe az autonóm egyetem és a „tulajdonos” állam közötti „áthidaló funkció” is, valamint a közszféra tagjaival és társadalmi szereplőkkel való kapcsolattartás. Az egyetemi tanács a törvény (3) bekezdése szerint öt, hét vagy kilenc tagból áll: 1) két, három vagy négy, a szenátus által választott tag; 2) két, három vagy négy, a szövetségi kormány által a szövetségi miniszter javaslatára kinevezett tag; 3) egy további tag, akit az 1) és 2) pontban említett tagok közös megegyezésével neveznek ki. Az egyetemi tanács tagjainak legalább 50%-a nő. Az egyetemi tanácsok tagjainak hivatali ideje öt év.
Az egyetemi tanácsokba tehát azonos számú (2–4) tagot választ az egyetemi szenátus és az illetékes szövetségi miniszter (Ausztriában ez az Oktatási, Tudományos és Kutatási Minisztérium vezetője), egy további tagot pedig közösen választanak, vagyis az egyetemi szenátus a tagok 50%-ának megválasztására jogosult.
Az egyetemi szenátus jogosultságai Ausztriában a fentieken túl jóval szélesebbek, mint Magyarországon. Az egyetemi tanácsnak a szenátus háromfős jelöléséből kell megválasztania a rektort, illetve a rektor javaslata alapján a rektorhelyetteseket. Magyarországon a rektort a miniszter nevezi ki, az egyetemnek javaslattételi joga van.
A fentieken túl Ausztriában az Egyetemi Tanács feladatai közé tartozik a szervezeti terv és a fejlesztési terv jóváhagyása a rektorátus javaslatai alapján. Ez magában foglalja az egyetem alapvető szervezeti felépítését és a jövőbeli fejlődés stratégiai tervezését.
Ausztriában tehát az egyetemek különböző szervei törvény által előírt módon kooperálnak, egymás felett (eltérő mértékű) ellenőrzési jogot gyakorolnak, egymást választják, valamint kötelező érvénnyel javaslatot tehetnek egymásnak alapvető ügyekben. A magyar KEKVÁk esetén a szenátus és a rektor semmilyen, a kuratóriumra nézve kötelező érvényű javaslattal nem élhet.
A 2023–2028 időszakra vonatkozóan az osztrák illetékes minisztérium 2022 decemberében tette meg javaslatát az egyetemi tanácsoknak a minisztérium által kinevezendő tagjaira nézve (miután az egyetemi szenátus megválasztotta a saját küldöttjeit). A 22 egyetemre javasolt összesen 59 tagból csupán négy politikus van, egyikük sem tárcavezető, hanem beosztott tisztviselő, hárman országos minisztériumban dolgoznak (pénzügy, belügy, európai ügyek), egyikük pedig tartományi minisztériumban (tudomány és kutatás). A többiek háttere igen változatos, vállalkozások tulajdonosai vagy vezetői, ügyvédek, orvosok, különféle tanácsadók, szakértők, szakbizottságok tagjai, szakmai és tudományos társaságok tagjai vagy vezetői, kamarai vezetők, egyetemi professzorok (más egyetemekről), az osztrák diákszövetség elnöke, múzeumi kurátorok, stb. Politikusok még a minisztérium által kijelölt tagok között is kevesen vannak.
A politikusok jelenlétének kérdésénél sokkal fontosabb, hogy az egyetemek az egyetemi tanácsok tagjait maguk választhatják, ami a magyar KEKVA-k esetén nincs így.
Németország
A németországi felsőoktatási intézmények a német Alaptörvény keretei között autonómiát élveznek oktatási és tudományos tevékenységükben. Az egyetemek adminisztratív ügyeit alapvetően a tartományi felsőoktatási törvény szabályozza, a felügyeleti szerv a tartományi oktatási minisztérium. A decentralizált rendszerben sokféle egyetemirányítási szabályzat van érvényben, de számos elem minden rendszerben jelen van. Az egyetemek fő irányító testülete az elnökség, amelynek vezetője a rektor. A legfontosabb döntéshozó szerv az egyetem tagjaiból az egyetem tagjai által választott szenátus. Az Egyetemi Tanács többnyire felügyeleti testület, de sok esetben kiegészíti egy kuratórium is, amely a társadalmi kapcsolatok ápolásáért felelős. A külsős és belső tagok aránya változó, de általánosságban az tapasztalható, hogy ahol magasabb a külső tagok száma, ott kevesebb jogköre van a testületnek. (A német elnevezések igen változatosak (Universitätsrat, Kuratorium, Stiftungsrat, Aufsichtsrat stb.), azok angol megfelelőit sem egységesen adják meg az egyetemek, ezért a pontos német intézményi elnevezéseket csak érthetőség érdekében jelezzük.) A politikusok aránya még a tanácsadó testületek esetén sem haladja meg a 20%-ot, míg a döntéshozó tanácsokban nem éri el az 5%-ot sem (a külsős tagoknak is csak kb. 11%-a).
Az Egyetemi Tanácsokat csak a 90-es években hozták létre az amerikai magánegyetemek mintájára, elsősorban az ipar és a magánszféra javaslatára, de sosem lettek olyan erősek, mint a tengerentúlon. Sok vita volt a rendszer hatékonyságáról, de újabban erősebbé vált az egyetemi tanácsok elszámoltathatósága, illetve valamelyest erősödött az állam beleszólási lehetősége is általuk. Ugyanakkor elindult egy folyamat, hogy visszaadjanak egyes jogosultságokat a szenátusnak. Az egyetemi tanács tagjai professzorok, illetve a helyi minisztérium képviselője is helyet foglal bennük. A kuratóriumnak több politikus tagja is lehet, őket azonban egyaránt delegálhatja a minisztérium hivatalból, vagy választhatja az egyetem.
Példák:
A Humboldt Egyetem a legnagyobb és legrégebbi egyetem Berlinben. Az egyetem elnökségén és a szenátuson kívül két testület irányítja az egyetemet, az egyetemi tanács és a kuratórium.
Az Egyetemi Tanács (Konzil) az egyetem legmagasabb szintű irányító testülete. A kilenctagú kuratórium (Kuratorium, angolul: Board of Governors) javaslatára a tanács megválasztja az elnökség tagjait, döntéseket hoz az egyetem szabályzatával kapcsolatban, megvitatja az elnökség éves beszámolóját és a kuratórium jelentéseit. Az egyetemi tanácsnak 61 tagja van, a szenátus (Akademischer Senat) tagjai mellett részt vesznek benne hallgatók, egyetemi dolgozók is, akiket két évre választanak.
Az egyetem kuratóriuma adminisztratív testület, amely a költségvetés elfogadásáért, a fejlesztési tervért, az egyetem szervezeti kereteinek kialakításáért, kurzusok indításáért és megszüntetésért, valamit a professzori kinevezésekért felel. A kuratóriumnak kilenc szavazati joggal rendelkező tagja van, közöttük az egyetem elnöke és Berlin város szenátusának egyetemekért felelős tagja hivatalból. A többi tagot az egyetem 25 tagú akadémiai szenátusa választja. A hallgatók kivételével a tagok nem dolgozhatnak teljes állásban az egyetemen, és nem tartozhatnak a tartományi kormányhoz vagy a képviselőházhoz. A jelenlegi kuratóriumnak 7 tanácskozási joggal rendelkező tagja van, választott tagjai között található egy nyugalmazott szövetségi (az oktatásért és kutatásért felelős) miniszter és egy szövetségi minisztériumi osztályvezető. A kuratóriumnak tehát erős korlátozással lehetnek politikus tagjai, de őket a szenátus választja, nem a kormány vagy maga a kuratórium.
A Müncheni Ludwig Maximilian Egyetemen az Egyetemi Tanács (Hochschulrat) tíz választott szenátusi tagból és a tudomány, kultúra és gazdaság területéről érkező tíz külsős személyből áll. Az egyetem vezetősége tanácskozási joggal szintén jelen van. Az egyetemi tanács, amelyet jelenleg Jean-Pierre Bourguignon, az European Research Council korábbi elnöke vezet, megválasztja az egyetem elnökét és helyetteseit, módosíthatja az egyetem alapszabályát, és a kuratórium felkérésére döntést hozhat az egyetem szervezetére vonatkozó javaslatokról. Tagjai között nincs politikus.
A 10 külső tagot az egyetem vezetése a minisztériummal egyeztetve egy listában terjeszti a szenátus elé, amely azt vagy elfogadja, vagy elutasítja. Sikeres választás után a külső tagokat a minisztérium nevezi ki. Az egyetemi tanács közel fele tehát egyetemi belső ember, a másik felét pedig az egyetem a minisztériummal egyeztetve nevezi ki, a szenátus vétójoga mellett.
Az egyetem másik testülete, a Kuratórium feladata, hogy az egyetem érdekeit képviselje a nyilvánosság előtt, és segítse az egyetemet feladatai ellátásában. A kuratórium legfeljebb 25 személyből áll, akik a kultúra, a gazdaság és a politika világából érkeznek, és különösen kötődnek az egyetemhez. Ebben a testületben számos politikus van jelen, de ez nem döntéshozó szerv, sokkal inkább tanácsadó és mediáló szerepe van. Jelenleg a tartományi parlament különböző pártokhoz tartozó 6 képviselője is tagja a kuratóriumnak, ahogy München korábbi polgármestere, a bajor parlament korábbi elnöke és a korábbi bajor miniszterelnök, Edmund Stoiber is. Tagjait a szenátus nevezi ki három évre.
Világosan látszik, hogy politikusok a tanácsadó testületben foglalnak csak helyet, de még oda is az egyetem választása révén kerülnek be, vagyis az egyetemi autonómia ebben is érvényesül.
A bajor felsőoktatási törvény szabályozása miatt hasonló szerkezetben működik az Augsburgi Egyetem és a Müncheni Műszaki Egyetem is. Ez utóbbi 25 tagú kuratóriumában (Kuratorium, saját elnevezés szerint University Council) 3 jelenlegi és 2 korábbi politikus is helyet kapott, ahogyan a müncheni polgármesteren kívül még 3 másik olyan „egyetemi város” polgármestere is, ahol az egyetemnek épülete vagy kutatóhelye van. A tagokat itt az egyetemi tanács (Hochschulrat, saját elnevezés szerint a változatosság kedvéért Board of Trustees) nevezi ki a kibővített egyetemi elnökség javaslatára, négyéves időtartamra. Az egyetemi tanácsban is van politikus, a bajor parlament elnöke.
A Regensburgi Egyetem 16 tagú kuratóriumában, amely tanácsadó testületként funkcionál, 3 tartományi parlamenti képviselő kapott helyet különböző pártokból, a város polgármestere (akinek pártja nincs többségben a városban), két nyugalmazott miniszter és egy helyi közigazgatási vezető. Ez a tanácsadó testület nem hoz olyan döntéseket, mint az egyetemi tanácsok, még kevésbé olyanokat, mint a magyar KEKVA-k kuratóriumai.
Alapítványi egyetemek
Németországban alapítványi egyetemek is léteznek. Az alapítványi működés bevezetésével már Humboldt is kísérletezett, de érdemi lépések csak az utóbbi évtizedekben történtek ezen a területen. Az átalakítást támogatók szerint az alapítványba szervezés nagyobb önállóságot, flexibilitást és jobb pénzügyi feltételeket nyújt. Az utólagos értékelések szerint nagyobb önállóságot jelentett ugyan az átalakítás, de több pénzt nem. Az új rendszer gyenge pontja a kritikusok szerint, hogy az egyetemek az ingatlanvagyon átruházása ellenére pénzügyi téren nem lettek önállóak, nem kaptak jövedelmező vagyont. Az állam felelőssége továbbra is elsődleges, célzott szerződéseken keresztül megrendelőként is fellép. Fontos leszögezni, hogy a részvétel teljesen önkéntesen valósult meg, az egyetemek részletes vitát folytattak az átalakításról minden érintett résztvevővel az egyetemen kívül és belül.
Az így létrejött alapítványi egyetemek továbbra is állami egyetemek. A magyar rendszerrel szemben egy másik alapvető különbség, hogy az egyetemi kuratóriumok nem kaptak teljhatalmat, az egyetem különböző tanácsai között a törvény által előírt együttműködés és feladatmegosztás az állami egyetemekhez hasonlóan továbbra is érvényesül. Az egyetemek ugyanakkor mentesültek a tartományi minisztérium jelentette bürokrácia egy részétől.
Németország első alapítványi egyeteme a Frankfurti Egyetem volt (1914), de a háborúban elvesztett vagyona miatt nem működött sokáig ilyen szervezeti formában. Az egyetem a Hesseni Tartományi Parlament döntésének köszönhetően 2008-ban nyerte vissza alapítványi formáját. Szervezetét tekintve sokban hasonlít az állami egyetemekhez, itt is van Egyetemi Tanács (Hochschulrat) és kuratórium (Stiftkuratorium, ang. Board of Trustees). Mindkettő tagjait néhány évre választják. Az Egyetemi Tanácsba a szenátus és az egyetemi elnökség (Praesidium, ang. Executive Board), valamint a kuratórium választ tagokat, akiket a miniszter nevez ki formálisan. A Kuratórium tagjait az elnökség jelöli, és az Egyetemi Tanács nevezi ki 5 évre. A legalább negyventagú kuratóriumnak jelenleg Frankfurt polgármestere és egy államtitkár is tagja, de őket nem a minisztérium nevezte ki, hivatalból vannak jelen.
2002-ben Alsó-Szászország tartományi parlamentje úgy módosította a felsőoktatási törvényt, hogy a tartomány egyetemei kérvényezhetik az alapítványi rendszerre való áttérést (Stiftung des öffentlichen Rechts). A kitűzött cél az oktatás minőségének javítása volt a hatékonyság növelése révén, ehhez pedig több autonómiát akartak adni az egyetemeknek, miközben a finanszírozás tekintetében az állami felelősség megmaradt. A változás a dolgozók kollektív szerződését és munkavállalói jogait nem érinti.
Az elmúlt években alapítványi egyetemmé vált a Hannoveri Egyetem. A közel kétéves folyamat során számításba vették a korábbi alapítványi átalakítások több mint 10 éves (többnyire pozitív) tapasztalatait, illetve széleskörű konzultációt folytattak az érintettek képviselőivel, lehetőséget adva minden egyetemi polgárnak a tájékozódásra és a véleményformálásra. A szenátus nemcsak a tárgyalások megkezdéséhez adta beleegyezését az egyetem elnökségének, hanem a tárgyalások lezárulása után elfogadta az alapítványi szabályzat és az alapító okirat tervezetét, majd a végleges csatlakozási kérelmet is megszavazta. Az átalakítás az egyetem beleegyezésével és aktív közreműködésével történt. A tartományi felsőoktatási törvénynek megfelelően az Egyetemi Tanács (Stiftungsrat) 7 tagjából egy a minisztérium képviselője, egy az egyetemé, 5 tag pedig az üzleti világból, gazdaságból, tudományból érkezik, akiket a minisztérium kér fel a szenátussal egyetértésben. Követelmény, hogy a tagok a felsőoktatás szakértői legyenek. Politikus köztük egyedül az Alsó-szászországi Tudományért és Kultúráért felelős minisztérium (Niedersächsisches Ministerium für Wissenschaft und Kultur) államtitkára, aki maga is egyetemi professzor. A tagok leválthatók, mandátumuk három évre szól.
A Göttingeni Egyetem szintén alapítványi formában működik, de eltérés, hogy egyrészt az alapítvány elnöksége azonos az egyetem hagyományos elnökségével, másrészt az alapítványt irányító testületek (Stiftungsrat, Stiftungsausschuss) feladatmegosztása és felelőssége némiképp eltér a többi alapítványi egyetemétől. Ugyanakkor a legfontosabb ügyekben döntést hozó testület, a kuratórium tagjainak választási elvei megegyeznek a német egyetemi gyakorlattal. Az alapítványi kuratórium (Stiftungsrat) tagjait az egyetem és a minisztérium közösen választják a szenátus egyetértésével. Tagjai között csak akadémiai emberek vannak. Tagja ugyan az illetékes minisztérium államtitkára, de ő maga egyetemi professzor.
Érdemes megjegyezni, hogy volt több olyan alsó-szászországi egyetem is, amelyek szenátusa a „függetlenség és flexibilitás” ígérete ellenére leszavazta (akár többször is) az alapítványi átalakítást, de olyan eset is előfordult, hogy az egyetem nem támogatta az átalakulást, mivel a támogató szavazatok aránya nem érte el a szükséges kétharmadot. Utólag többnyire a felmerülő kétségek nyílt megbeszélését hiányolták a javaslat ellenzői (Osnabrück, MHH Hannover).
Látható, hogy a német alapítványi egyetemek kuratóriumai nagyon más szervezeti keretben működnek, mint a KEKVA-k. Sokféle szervezeti megoldás van a gyakorlatban, de mindegyikben érvényesül a tagok kinevezésének konszenzusos elve, és más módon sem sérül az egyetemi autonómia. A magyar KEKVA-kuratóriumok tulajdonképpen magukba foglalják a német típusú egyetemi tanácsok és kuratóriumok legtöbb funkcióit, tehát az egymást ellenőrző és megválasztó testületek helyett egyetlen nagyhatalmú kuratórium létezik, amely felett az egyetem semmilyen ellenőrző jogosultsággal nem bír, valamint az egyetemek nem kapnak beleszólást a döntésekbe.
Észak-Európa
A Koppenhágai Egyetem Tanácsa hat külső és öt belső tagból áll, akik négyévente (a diák tagok évente) cserélődnek. Évente általában nyolcszor ülésezik a Tanács, az egyetem felső vezetésének részvételével. Politikusok nincsenek a tagok között. A Tanács tagjait bonyolult mechanizmussal, jelölőbizottságok bevonásával választják.
A Lundi Egyetem Tanácsa a legfelsőbb döntéshozó szerv. Tagjai: három akadémiai küldött, három diák, az alkancellár és nyolc közösségi képviselő, akiket a kormány nevez ki, de egyikük sem politikus. A kinevezések három évre, a diákok esetében egy évre szólnak.
A Stockholmi Műszaki Egyetem tanácsában sem találunk politikust, a tagok között nyolc külső kinevezett és három diák van.
Az Uppsalai Egyetem Tanácsa 15 tagú. Hét (nem politikus) tagot a kormány nevez ki, a többieket az egyetemi oktatók és diákok választják.
A Jönköpingi Egyetemen 5 fő oktató, beleértve a rektort is, 4 fő cégvezető, 1 bírósági elnök, valamint 1 fő a diákszervezet elnöke. A 11 tagból 5 belső, az elnök és másik 5 személy külső.
Az Oslói Egyetem 11 tagú Tanácsában négy külső kinevezett van, ők sem politikusok. A többi tag az egyetemről kerül ki, köztük két diák. A Tanács elnöke a rektor.
A Helsinki Egyetem 48 tagú Kollégiuma választja a Tanács 12 tagját. A Tanács itt is a legfőbb döntéshozói szerv. Három professzor, 2 kutató, 2 diák és 5 külső tag van benne.
Az alapítványi Aalto Egyetem 7 tagú Tanácsában sem találunk politikusokat, csak tudósokat és szakembereket. A Tanácsot a 19 egyetemi polgárból álló (9 professzor, 6 kutató és egyéb, 4 diák) Akadémiai Ügyek Bizottsága nevezi ki. Az Egyetem alapszabályában rögzített a végrehajtó szervek közötti hatáskörmegosztás: egyrészt világos feladatmegosztással és független jogkörrel rendelkeznek, másrészt kölcsönös felelősséggel tartoznak az együttműködésért és a tevékenységek ellenőrzéséért. Az egyetemi demokrácia deklarált elvének megfelelően az egyetemi közösség saját tagjai közül háromosztatú végrehajtó szervet választ, amely dönt a tanulmányi kérdésekben, így a felvételi feltételekről, a tantervekről és a diplomakövetelményekről.
A szintén alapítványi Tamperei Egyetemen az egyetemi közösség (oktatók és hallgatók) által választott konzisztórium nevezi ki az Igazgató Tanácsot, amelyben belső (egyetemi) és külső tagoknak kell szerepelniük.
Észtországban három nagy állami általános egyetem van (Tartui Egyetem, Tallinni Egyetem, Tallinni Műszaki Egyetem). Ezen kívül vannak magánegyetemek és állami specializált egyetemek is (zenei, tengerészeti, élettudományi stb.) Az észt felsőoktatási reform értelmében 2020. január 1-től az állami egyetemeken három irányító testület van, a Tanács, a Szenátus és a Rektor. A Tanács az egyetem hosszú távú és fenntartható fejlődéséért, valamint gazdasági döntések meghozataláért felelős. Tizenegy tagja van, ebből ötöt a Szenátus nevez ki, egyet az Észt Tudományos Akadémia, ötöt pedig az oktatási miniszter. A miniszter által kinevezett tagok nem politikusok, hanem vállalati, akadémiai szereplők. A Szenátus az egyetem 21 tagú tudományos döntéshozó testülete, amely az egyetem kutatási, fejlesztési, alkotói és oktatási tevékenységéért felelős. A rektor feladata az egyetem általános fejlesztése, a költségvetés végrehajtása, valamint az egyetem tevékenységét érintő olyan kérdések eldöntése, amelyek nem tartoznak más hatáskörbe. A rektort választótestület választja, amelybe a Tanács és a Szenátus valamennyi tagja, az egyetem oktatói és a Hallgatói Önkormányzat által választott hallgatói képviselők tartoznak.
Portugália
2022 decemberben ugyan Stumpf István Portugáliára hivatkozott („ott is ötfős kuratóriumok vannak, ugyanúgy az állam nevezi ki a kuratóriumokat”), de ott sem az történt, hogy az egyetemekkel való konzultáció nélkül, határozatlan időre, név szerint megadott (és politikailag elkötelezett) személyekkel „töltötték fel” a kuratóriumokat. 2007-ben új törvény született Portugáliában, de az alapítványi egyetemek továbbra is állami, tehát nem magánegyetemnek számítanak. Ezeket „magánjogi rendszerű közalapítványok” irányítják, amelyek öttagú kuratóriumát a kormány nevezi ki, de az egyetem javaslatára, és csak korlátozott időtartamra.
USA
A magyar kormány vitája az EU-val zajlik, de a nagy amerikai magánegyetemek jelentik a legfőbb mintát az európai egyetemi kuratóriumok számára, ezért innen is hozunk néhány példát.
A Princetoni Egyetem 23–40 tagú kuratóriuma (BoTs) döntést hoz az egyetemi vagyon, valamint az oktatás legfőbb kérdéseiben. A kuratórium által megválasztott tagok mellett a 13 alumnus tagot az évfolyamok választják meg, de ex officio New Jersey kormányzója és az egyetem elnöke is tagja a testületnek. Jelenleg két politikus tagja a kuratóriumnak, de mindkettő az egyetem öregdiákja, ahogyan a Board számos egyéb tagja is.
Hasonló mondható el a Yale Egyetemről is, ahol az egyetemet irányító testületnek egyaránt tagjai a kuratórium által, illetve az egyetem alumnus közössége által megválasztott tagok, valamint az egyetem elnöke. Connecticut állam kormányzója és kormányzóhelyettese ex officio tag.
A Harvard Egyetemnek két kuratóriuma van. A kisebb, de nagyobb hatalommal rendelkező testület (corporation) saját tagjait választja, de azt megerősíti a másik testület (Board of Overseers), amelynek tagjait az alumnus közösség választja meg. A két testület együttesen látja el az intézményi szerepeket.
A nagy amerikai magánegyetemek boardjaiban is olyan politikusok vannak tehát, akiket az egyetem választ meg, nem a kormányzat delegál, vagy akik hivatalból vannak jelen az egyetem alapítólevelének előírása szerint, vagyis csak addig, amíg az adott kormányzati tisztséget betöltik. Abban is eltérnek az európai modelltől, hogy a Board egyes tagjait a Board maga választja meg, amin természetesen nem kell csodálkozni, hiszen az egyetem vagyona nem köz-, hanem magánvagyon. De még a magánegyetemek esetén is van számos tagja a Boardnak, akiket az egyetem választ meg. Az a megoldás, hogy kuratórium tagjai a későbbiekben kizárólag maguk választják meg a későbbi tagokat, még sikeres amerikai magánegyetemek esetében sem fordul elő.
Végül érdemes azt is megjegyezni, hogy az amerikai magánegyetemek kutatási bevételeinek döntő része kormányzati forrásból érkezik, tehát közpénzből. Ennek ellenére a kormányzatnak nincs befolyása az egyetemek működésére, aminek természetesen a támogatás formája is az egyik oka.
Összefoglalás
A külföldi példák alapján a legfőbb különbség a magyar egyetemekhez viszonyítva az, hogy milyen jogai vannak a testületeknek, és ki választja a tagjaikat (beleértve a politikus tagokat, ha egyáltalán vannak). Nincs olyan rendszer, mint a magyar, ahol kizárólag politikusok neveznek ki politikusokat és kormányközeli személyeket, akik majd hasonszőrű politikusokat vagy kormányközeli személyeket választanak új tagnak, amikor ez szükségessé válik.
Még az olyan híres amerikai magánegyetemeken is, mint például a Yale, Princeton vagy a Harvard, az egyetem választ tagokat az irányító testületekbe. Európában azokban az országokban is, ahol az állami egyetemek dominálnak (pl. Németország, Ausztria, Észtország), az egyetemmel közösen nevezi ki az illetékes minisztérium az Egyetemi Tanács tagjainak egy részét. Az Egyetemi Tanács vagy a kuratórium nem egyedüli döntéshozó szerv, a szenátusnak sok kérdésben beleegyezési, szavazati joga vagy ellenőrző szerepe van.
A fentiekből következik, hogy a 2023 tavaszán a magyar alapítványi egyetemek kapcsán felmerült politikusi összeférhetetlenség megoldása csak látszatintézkedés. Az összeférhetetlenség természetesen probléma, hiszen nem elfogadható, ha uniós támogatások felhasználásáról döntő személyek a kormány és az egyetem oldalán egyaránt szerepet játszanak. A kuratóriumok jelenlegi tagsága további korrupciós kockázatot jelent, amit az aktív politikusok eltávolítása sem fog megoldani. Az egyetemek szempontjából azonban még komolyabb probléma, hogy a kuratóriumok jelenlegi rendszere jelentős visszalépést jelent a 2019 előtt is már nagy mértékben szűkített egyetemi autonómia tekintetében. Ráadásul a nemzeti vagyon magánosításának problémáját csak a privatizált egyetemek visszaállamosítása oldhatja meg, a kuratóriumok tagságának és tagjaik megválasztásának megváltoztatása ezen érdemben nem változtat.
Az egyetemek tanácsadó (de nem döntéshozó) testületeiben lehetne értelme és haszna országos vagy helyi szintekről érkező politikusok és minisztériumi szakemberek jelenlétének. Nem véletlen, hogy az egyik magyarországi egyetem rektora kifejezetten azt remélte, ha az egyetem kuratóriumában befolyásos politikus is helyet kap, az előnyös lesz az egyetem számára. Mindez persze rávilágít arra, hogy a hazai egyetemi vezetők alkalmazkodtak a kormányzat felsőoktatással kapcsolatos politikájához, de előrevetíti azt a kockázatot is, hogy a kormányon belüli erőviszonyok hatással lehetnek az egyetemek pályázati sikerességére. Ahogyan egyetemi vezetők beszámolóiból kiderül, a korábban ismert kijárórendszer újjáéledt az egyetemek kormánnyal való viszonyában, az európai uniós támogatások elosztásánál jelentős szerephez juthat a kormányzó párt belső viszonyainak alakulása, ami a hazai felsőoktatás régen nem látott átpolizitáltságának rémét vetíti előre, pedig az már most is elfogadhatatlan mértékű.
A politikusi összeférhetetlenség kérdésének megoldása eredmény lenne, de nem oldaná meg a hazai egyetemek problémáit. A kuratóriumok tagjainak jelenlegi kinevezési módja az egyetemi autonómia európai alapelveivel ellentétes, függetlenül attól, hogy a kormány tagjait nevezik-e ki kuratóriumi tagnak, vagy más, a kormányt hűségesen kiszolgáló személyeket. A lényegen az sem változtat, hogy milyen mélységben tiltja majd egy esetlegesen módosított törvény politikusok részvételét. A kuratóriumok nálunk szuperkuratóriumként működnek: a nemzetközi és főleg az európai egyetemirányítási rendszerek egymást ellenőrző, kiegészítő és felügyelő szerveinek, tanácsainak és boardjainak feladatait és jogait egy öttagú tanácsnak adta a KEKVA-törvény, beleértve a szenátustól elvont alapjogokat is.
Az egyetemi autonómia itt és korábban mások által is részletesen leírt alapvető hiányosságaira az Európai Egyetemek Szövetsége is felhívta a figyelmet, és felszólította a magyar kormányt, hogy az egyetemi autonómia visszaállításában is tegyen lépéseket, amelyek “közelebb viszik az egyetemirányítást Magyarországon az európai normákhoz”, vagyis a magyar egyetemek térjenek vissza az európai egyetemi kultúra világába.
A jelenlegi helyzetben két lehetőséget lehet javasolni (az összeférhetetlenség problémájának megoldásán túl):
- A kuratóriumok alapvető átalakítása az egyetemi autonómia visszaállításával, de ez a nemzeti vagyon kérdését nem oldja meg, és a kuratóriumi rendszer továbbra is jelentős többletköltséget jelentene az egyetemek számára.
- A KEKVA-k megszüntetése, az állami egyetemek reformja az egyetemi autonómia visszaállításával és a krónikus alulfinanszírozottság megszüntetésével.
Az egyetemi kuratóriumok átalakítása paritásos testületté, vagyis, hogy az egyetem azonos számú tagot delegálhasson, mint a minisztérium, kétségtelenül jobb megoldás lenne a mostaninál, de érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a magyarországi paritásos testületek rendszerint a kormány befolyásának trükkös eszközei. Ez láthattuk az NKA és a MAB szervezeti átalakításánál. Az ELKH Irányító Testületénél is nyilvánvalóan a korábbinál jóval jelentősebb kormányzati befolyás érvényesül, igaz, elsősorban személyi viszonyokon keresztül. Az európai példák között látható, hogy az általunk általában mintának tekinthető országokban az egyetemeknek joga van az egyetemi kurátorok legalább felének megválasztására.
A magyar KEKVA-biciklin tehát úgy tűnik, csak pedál van, miközben a hiányzó fékekre többféle európai példa látható. A fék nélküli bicikli viszont hungarikum.
***
Cikkünk a magyar kormány minisztereinek az egyetemi kuratóriumokból való, 2023. február 9-én bejelentett lemondását megelőzően készült, de ez a tény meggyőződésünk szerint cikkünk mondandójának lényegén mit sem változtat, sőt aktuálisabb, mint valaha. A kuratóriumok jelenlegi rendszere nem felel meg az európai felsőoktatási normáknak, ezen a politikusok lemondása nem segít.
***
Cikkünk befejezésével egy időben jelent meg a Lakmusz cikke, amelyben Rónay Zoltán és Kováts Gergely oktatásügyi szakértők foglalták össze nagyon szabatosan az európai és a KEKVA-egyetemek kuratóriumai közötti különbségeket, cikkünkhöz nagyon hasonló következtetésre jutva. Ha előbb megjelent volna, talán mi sem állunk neki a fenti írás elkészítésének, de reméljük, mégsem volt teljesen hiábavaló.
Melléklet
A kormánysajtóban példaként megnevezett egyetemek és politikus kurátorok összefoglaló táblázata.
https://docs.google.com/document/d/1uWALxruhwJt5jBBiPOkjJUwO5asMeASC8G5AXjzXWMs/edit?usp=sharing
Források:
Az említett egyetemek honlapjai, az egyetemek működési szabályzatai
Az egyes tartományi vagy országos felsőoktatási törvények vonatkozó részei
Az osztrák szövetségi hivatal oldala: https://www.bundeskanzleramt.gv.at/dam/jcr:57b22a1f-50ce-473a-86e0-e42bdca4b93d/41_10_mrv.pdf
Kenesei István, Egyetemek, doktorok, filozófusok, Élet és irodalom, LXVI. évfolyam, 2. szám, 2022. január 14. https://www.es.hu/cikk/2022-01-14/kenesei-istvan/egyetemek-doktorok-filozofusok.html
Kenesei István, Hidegzuhanyból karanténba: Az Erasmus-ügyről, Élet és irodalom, LXVII. évfolyam, 3. szám, 2023. január 20. https://www.es.hu/cikk/2023-01-20/kenesei-istvan/hidegzuhanybol-karantenba.html
Éltető Andrea, Az EU és a magyar vagyonkezelői alapítványok – többszöri figyelmeztetés és süket fülek 2023.01.16. https://vilaggazdasagi.blog.hu/2023/01/16/az_eu_es_a_magyar_vagyonkezeloi_alapitvanyok_tobbszori_figyelmeztetes_es_suket_fulek
Darvas Béla, Vegye-vigye – Szappan-operita
No19 https://darvasbela.atlatszo.hu/2021/12/11/vegye-vigye-szappan-operita-no19/
https://darvasbela.atlatszo.hu/2021/12/19/tanacsot-adok-veszek-szappan-operita-no20/
S. Lange, “Hochschulräte”, In: Simon, D., Knie, A., Hornbostel, S. (eds) Handbuch Wissenschaftspolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2010.
M. Schütz & H. Röbken, “Hochschulräte – eine empirische Bestandsaufnahme ihrer Zusammensetzung” In: Die Hochschule. Journal für Wissenschaft und Bildung 21 (2), 2013, S. 96–107.
Mathias Winde, Ulrich Müller, “Hochschulräte in Deutschland – nicht unumstritten, aber unentbehrlich” Analysen & Argumente | November 2016 | Ausgabe 225
Heinze, R. G., Bogumil, J., Grohs, S., & Gerber, S., “Hochschulräte als neues Steuerungsinstrument? Eine empirische Analyse der Mitglieder und Aufgabenbereiche”, Dortmund: Hans-Böckler-Stiftung, (2007).
Angela Graf, “Hochschulräte revisited – Eine empirische Analyse im Lichte der Governancereform und des Exzellenzwettbewerbs”, Beiträge zur Hochschulforschung (May 2020), 42(3):100-121
Peter M. Kretek, Zarko Dragsic, Barbara M. Kehm, “Transformation of university governance: on the role of university board members”, High Educ (2013) 65:39–58
Freedman, James O.. “1. Presidents and Trustees” In Governing Academia: Who Is in Charge at the Modern University? edited by Ronald G. Ehrenberg, 9-27. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2016.
Mindenképpen ajánljuk továbbá Rónay Zoltán, Kováts Gergely írásait.
Recommended readings in English:
Akadémiai Dolgozók Fóruma 